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宁波市司法局关于《宁波市地名管理条例(草案送审稿)》公开征求意见的公告
信息来源:立法二处 | 发布日期:2019-03-25 | 点击数:
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为加强地名管理,提高地名公共服务水平,传承和保护历史地名,市民政局组织起草了《宁波市地名管理条例(草案送审稿)》,并于近期上报市政府。为广泛听取社会各界意见和建议,提高立法质量,现向社会公开征求意见,广大市民、社会各界人士如对该修订草案送审稿有修改意见或建议,可于2019年4月30日前通过以下方式提出意见:

一、登陆狗万手机官网_狗万实业_狗万提现失败(网址:http://www.nbfz.gov.cn/),通过网站首页中部的《宁波地方立法草案意见征集系统》,对草案送审稿提出意见。

二、通过信函方式将意见寄至宁波市司法局立法二处(邮政编码:315000,地址:宁波市宁穿路2001号)。

 

                                 宁波市司法局

2019年3月25日

 

宁波市地名管理条例

(草案送审稿)

第一条 (立法目的)  为加强地名管理,提高地名公共服务水平,传承和保护历史地名,制止产生“大、洋、怪、重”等不规范地名,强化标准地名的使用和监管,增强地名标志的设置和管理,实现地名规范化、标准化、信息化,根据国务院《地名管理条例》、《浙江省地名管理办法》等法律法规,结合本市实际,制定本条例。

第二条(地名管理对象)  本条例所称地名包括:

(一)河(漕)、湖、山、峰、谷等自然地理实体名称;

(二)市、区、县级市、经济功能区、开发区、街道、乡镇等行政区划名称及各级人民政府派出机构所辖区域名称;

(三)城镇、建筑物(群)、村(自然村)、农、林场等居民点;

(四)道路、街巷、桥梁、隧道、渡口、轨道交通车站等城镇交通及附属设施;

(五)风景名胜、文物古迹、纪念地、广场、公园、自然保护区、体育场馆等具有地名意义的纪念地、旅游胜地名称;

(六)具有地名意义的机场、港口(码头)、铁路、公路、车站、水库等。

第三条(政府职责)  市和区县(市)人民政府应当组织领导地名管理工作,建立健全协调机制,所需经费列入本级财政预算。

乡(镇)人民政府、街道办事处应当按照职责做好地名管理相关工作。

第四条(主管部门职责)  市和区县(市)人民政府民政部门是地名主管部门,负责本行政区域内地名工作的统一管理和指导工作。民政部门应当履行下列地名管理职责:

(一)贯彻执行地名管理的法律、法规、规章;

(二)指导和协调本行政区域的地名管理;

(三)组织编制、审核并实施本行政区域地名规划;

(四)依法办理地名的命名、更名和销名工作;

(五)设置和管理门(楼)牌、路名牌等地名标志;

(六)公布标准地名,推广和监督标准地名使用,开展地名信息公共服务;

(七)开展地名信息化建设,建立完善地名地址库;

(八)收集、整理地名资料,管理地名档案;

(九)保护和传承优秀的地名文化,开展地名学术研究,组织编纂地名图、录、典、志;

(十)依法制止和处罚地名违法违规行为。

地名工作委员会是本市行政区域地名工作的协调机构,其办公室职责和日常工作由民政部门承担。

镇海区、北仑区、奉化区地名工作由市民政部门授权委托区民政部门参照县(市)执行。海曙区、鄞州区乡镇地名工作由市民政部门授权委托区民政部门参照县(市)执行。

宁波杭州湾新区地名工作业务上受慈溪市民政部门指导。

高新区、大榭开发区、东钱湖旅游度假区等功能区的地名管理工作,由管理委员会设立的专门机构负责,业务上受市民政部门指导。

第五条(管理职责)  市和区县(市)人民政府发展改革、教育、公安、民政、财政、自然资源和规划、住房和城乡建设、交通、水利、农业农村、文化广电旅游、市场监管、综合执法等有关主管部门,应当按照“谁主管谁负责”的原则开展地名管理工作。

第六条(公众参与机制)  地名管理工作应当建立健全政府主导、民政牵头、部门协作、公众参与、专家咨询等工作机制,地名规划的编制以及轨道交通、广场等重要地名的命名、更名应听取公众和专家的意见。

第七条(地名规划主体和程序)  市和区县(市)民政部门要及时组织编制城市地名规划,经征求公众意见和专家论证,报本级人民政府批准后公布实施。镇地名规划由镇人民政府组织编制,经区县(市)民政部门审核后,报区县(市)人民政府批准公布实施。

有关专业部门组织编制城市、镇控制性详细规划以及专项规划时,涉及地名命名的,应当与地名规划确定的名称相衔接,并征求同级民政部门意见。

第八条(地名采词基本原则)  地名命名(更名)应反映当地历史、文化、地理、人文、地方特色等特征,含义健康。杜绝使用“大、洋、怪、重”不规范地名。

(一)不得使用损害国家主权、领土完整和公共利益的词语。

(二)不得使用带有封建迷信、王公贵权色彩、怪诞离奇、违背社会公德、含义低级庸俗、毫无含义、地名用字不规范以及易产生误解、歧义的词语。

(三)不得使用含有国家或行政区域及国际组织专属名称的词语和专名通名超过其指代地理实体实际的地名;如“国际”“亚洲”“中国”“中华”“中央”“浙江”“宁波”等。

(四)不以人名作地名。禁止以国家领导人的名字以及外国的地名和人名作为地名。

(五)不得使用企业名、商标名、产品名命名道路、桥梁、隧道、轨道站点等城市公共设施及建筑物(群);禁止有偿命名。

(六)不得使用通名重叠词组、中文数字大写以及使用外语词及其汉字译写形式命名地名,不得使用阿拉伯数字、外文字符、标点符号等非汉字字符;不得使用“壹号”等门牌性用字。

(七)未经有关主管部门同意,不得使用专业或行业名称。

(八)不得使用当地方言发音易混淆等其他可能产生不良影响的词语。

(九)不应在同一片集中区域内超过2个以上专名首字相同的系列化命名。

(十)地名用字应当使用规范汉字,避免使用生僻字或者易产生歧义的字。汉语地名的罗马字母拼写,应当按照《汉语拼音方案》和《中国地名汉语拼音拼写规则》执行。

第九条(一地一名原则名实相符原则、派生地名与主地名相协调的原则)  地名命名应当名实相符、一地一名。一地多名、一名多写的,应当进行标准化处理。未经批准,任何单位和个人不得擅自命名或更名。

派生地名应当与主地名相协调。含有行政区域、区片或者道路(含街、巷、桥梁、隧道、轨道交通线路,下同)名称的,应当位于该行政区域、区片范围内或者该道路沿线;新增地名对全市范围内自然地理实体名称不得异地跨区域派生使用。

乡(镇)人民政府、街道办事处名称不得使用非乡(镇)人民政府驻地、非街道办事处所在街巷名称。

具有地名意义的车站、港口、码头、机场、湖泊、水库等名称应当与所在地名称一致。

使用广场、城、中心、花园、庄园、山庄、别墅、大厦(大楼)、公寓等通名的建筑物(群),应当具备与通名相适应的占地面积、总建筑面积、高度、绿地率等条件和功能。建筑物(群)通名的使用标准按有关规定执行。

第十条(避免重名、同音原则)  地名由专名和通名两部分组成,本市行政区域范围内新产生下列地名的专名不得重名,并避免同音、近音:

(一)本市行政区域和重要自然地理实体名称。

(二)社区、村(居)民委员会、自然村名称。

(三)机场、铁路站、长途汽车站、货运枢纽站、港口、码头(轮渡站)等交通站点和开发区、工业区、风景名胜区、自然保护区等区域的名称。

(四)道路、桥梁、建筑物(群)等地名。

为防止产生过多相似、近似的专名,市、区县(市)民政部门应当在数量上予以限制,全市不应超过3个。

为避免在全市范围内出现地名重名现象,市、区县(市)民政部门在核准过程中应以宁波市地名信息管理和服务系统为基础,查询地名数据库,及时录入新批准的地名。

第十一条(区域命名)  行政区域名称,由申请设立行政区划的人民政府提出,报有审批权的人民政府在依法批准设立行政区划时一并确定。

社区、村(居)民委员会辖区名称,由申请设立社区、村(居)民委员会的乡(镇)人民政府或者街道办事处提出,经区县(市)民政部门审核后,报区县(市)人民政府在依法批准设立社区、村(居)民委员会时一并确定。

自然村名称,由乡(镇)人民政府或者街道办事处提出申请,经区县(市)民政部门审核后,报区县(市)人民政府审批。

工业区、开发区、风景名胜区、旅游度假区、自然保护区和农、林、牧、渔区等名称,由申请设立该区的行政机关提出,经有关主管部门征求同级民政部门意见后,报有审批权的行政机关在依法批准设立该区时一并确定。

第十二条(专业设施)  铁路、公路、航道、港口、隧道、高速公路收费站、渡口、机场、水库、堤坝、海塘、水闸、电站、通讯基站、市场等具有地名意义的专业设施名称,由建设单位或者有关专业部门征求同级民政部门意见后,报有审批权的有关专业部门在依法批准建设专业设施时一并确定。

第十三条(道路命名)  地名规划已确定名称的新建道路,建设单位或者有关主管部门在申请立项时应当使用地名规划确定的名称,并在建成交付使用前向市、区县(市)民政部门办理正式启用手续。未确定名称的,建设单位或者有关主管部门应当在申请立项时提出道路预命名方案并征求所在地民政部门意见后确定和使用准予预命名的名称,在建成交付使用前向市、区县(市)民政部门办理正式命名手续。

已建道路未命名的,由乡镇街道申请命名,市、区县(市)民政部门予以命名。跨行政区域的道路,原则上统一名称。

第十四条[建筑物(群)命名]  公开销售的建筑物(群)以及其他需要命名的大型建筑物名称,由建设单位提出申请,报市、区县(市)民政部门审批,建设单位申请发布涉及建筑物(群)地名的广告,申请办理商品房预售许可证、房地产权属证书以及门(楼)牌的,有关主管部门应当依据经审批的地名文件证明办理。

已建建筑物(群)未命名,其所有权人或者物业所在的业主大会要求命名的,分别由所有权人或者其委托管理的单位、业主大会或者其授权的业主委员会提出申请,报市、区县(市)民政部门审批。

第十五条[建筑物(群)预命名]  公开销售的建筑物(群)以及其他需要命名的大型建筑物名称,在暂不具备申报标准地名的条件下,建设单位应当凭建设用地许可证,到市、区县(市)民政部门办理报备符合地名规范的预命名名称,预命名保留有效期6个月,需延长的可申请继续保留。在交付使用前办理正式命名手续。

第十六条(书面材料)  申请地名命名的,应当提交下列材料:

(一)申请报告附地名命名方案(不少于3个申报名);

(二)建设用地和建设工程规划许可文件及总平面图;

(三)拟用地名的用字、拼音、含义的说明;

(四)其他与申请命名相关的材料。

市、区县(市)民政部门应自收到申请材料之日起10个工作日内作出审批决定(征求利害关系人和有关方面意见或者进行协调所需的时间除外);对符合要求的名称,应当予以批准,并出具批准文件;对不符合要求的名称,应当不予批准,书面告知申请人并说明理由。

第十七条(更名的情形)  地名确定后应当保持地名的相对稳定和延续,无下列特殊理由不得更名。

损害国家主权、领土完整和公共利益,或者含义不健康的地名,应当更名。

违反本条例第十条重名情形的,可以更名。

地理实体因改造、拆除或者消失,其名称与改变后状态明显不符的,可以更名。

专有部分占建筑物(群)总面积三分之二以上且占总人数三分之二以上的业主同意,并提供业主大会决议的,建筑物(群)可以更名。

第十八条(相关公共服务)  市、区县(市)人民政府民政部门和有关主管部门应当及时向社会公布命名、更名和销名信息。

因行政机关依照职权主动作出地名命名、更名和销名决定,致使公民、法人和其他组织的居民身份证、营业执照、房地产权属证书等证照和批文的地名信息需要作相应变更的,民政部门和有关主管部门应当根据公民、法人和其他组织的申请,在各自职责范围内免费为其换发证照和提供出具相关地名证明、批文等服务。

第十九条(地名标志设置范围)  下列地理实体应当编制、设置地名标志:

(一)重要自然地理实体;

(二)行政区域界桩,社区、村(居)民委员会辖区;

(三)道路、公路、机场、港口、渡口、长途汽车客站、火车站等重要交通运输设施;

(四)学校、医院、图书馆、体育场(馆)等重要文教卫体设施;

(五)风景名胜区、旅游度假区、自然保护区等旅游地;

(六)建筑物(群)。

上述规定以外的地理实体,可以根据实际需要和环境条件设置地名标志。

第二十条(地名标志的设置标准、编制和责任)  地名标志的材质、规格、形式应当符合国家标准。地名标志的设置应当做到位置明显、导向准确、坚固耐用、美观协调。按照下列规定执行:

(一)行政区域界线界桩,由民政部门按照国家行政区域界线管理的有关规定办理。

(二)城镇的建筑物(群)门楼牌、路、街、巷(里、弄、坊)路名牌等地名标志,由所在地市、区县(市)民政部门或者乡(镇)人民政府、街道办事处负责设置和管理。

门(楼)牌号编制由区县(市)民政部门或者乡(镇)人民政府、街道办事处按照省、市相关规定执行。

(三)乡镇(村)的地名标志,由乡(镇)人民政府、街道办事处负责设置与管理。

(四)其他地名标志,由有关主管部门或者专业设施建设、经营管理单位负责设置与管理。

属于建设项目的地理实体地名标志,由建设单位按标准负责设置且纳入项目竣工综合验收,并由所在地民政部门查验。

地名标志的日常管理应建立部门协作机制,逐步纳入全科网格体系。

第二十一条(地名标志的保护)  任何单位和个人都有保护地名标志的义务。

禁止涂改、遮拦、覆盖地名标志以及其他损坏地名标志的行为。

禁止擅自设置、移动、拆除、更换地名标志;因施工等原因确需移动、拆除地名标志的,应当事先征得设置单位或者有关主管部门同意,并在施工结束前恢复原状,所需费用由工程建设单位承担。

第二十二条 (保护目录)  市、区县(市)民政部门应当组织调查地名文化遗产,建立地名文化遗产保护名录。

第二十三条 (纳入规划)  市、区县(市)人民政府及市、区县(市)地名管理部门应当将历史地名保护纳入国民经济和社会发展规划、城市总体规划及地名总体规划,并与历史文化名城、名镇、名村、历史文化街区保护规划相衔接。

第二十四条 (保护原则)  历史地名保护应当坚持合理使用、注重传承的原则。

已公布的历史地名文化遗产保护名录,单位和个人不得随意摈弃、废止原址地名,要优先延续、保留、规范使用历史地名;不使用的地名,地名主管部门和有关主管部门应当采取就近移用、优先启用、挂牌立碑等措施予以保护。

地理实体在原址重建命名的,应当优先使用原地名。

第二十五条(开发利用)  市、区县(市)人民政府应当加强对历史地名保护工作的领导,合理利用本地区历史地名资源,形成地缘文化特质和区域品牌特征。鼓励和支持社会力量参与历史地名的保护与利用,并在政策、经费等方面予以支持。

第二十六条(应当使用标准地名的范围)  下列范围内的地名应当使用标准地名:

(一)地名标志、交通设施标识牌及指示牌;

(二)地图、互联网电子地图、电话号码簿、交通时刻表、邮政编码簿等出版物;

(三)国家机关、公共企事业单位、人民团体制发的公文、证照及其他法律文书;

(四)媒体广告及户外广告;

(五)报刊、广播、电视、网络等载体上的宣传报道;

(六)其他应当使用标准地名的情形。

第二十七条[建筑物(群)广告]  建筑物(群)推广名必须使用标准地名或预命名,新闻媒体及广告经营者、发布者在广告宣传时涉及房地产项目名称的,应当查验标准地名或预命名文件后才能发布。

第二十八条(地名档案管理)  地名主管部门及有关主管部门应当建立健全地名档案管理制度,加强地名档案的收集、整理和保存工作,维护地名档案的完整、系统和安全。接受上级地名主管部门和同级档案行政管理部门的指导、监督。

第二十九条(地名信息化建设)  市、区县(市)民政部门应当加强地名信息化建设,建立完善地名数据库,并及时更新。加强地名命名中“一查一录”工作。

市、区县(市)民政部门和有关主管部门应当加强地名信息协作,实现地名信息资源共享,共同做好智慧城市基础建设。可以通过设立地名一张图、地名地址库、地名问询电话等方式,向社会提供地名信息服务。

第三十条(地名专门出版物)  市、区县(市)民政部门和有关主管部门负责编辑出版本行政区域或者本系统的标准地名出版物。其他任何单位和个人不得出版标准地名出版物。

第三十一条(法律责任)  违反本条例的单位或者个人,国家、省、市法律、法规已有法律责任规定的,从其规定。有下列行为的予以行政处罚:

(一)擅自设置、移动、拆除、更换地名标志的,由民政部门或有关主管部门责令限期改正;逾期不改正的,处以2000元以上1万元以下罚款。

(二)违反本条例第二十六条,公开宣传、使用未经批准的地名的,有关主管部门应当责令其停止使用、限期改正。

(三)建筑物(群)公开使用或发布与标准地名或预命名不一致的建筑物广告的,由民政部门联合有关主管部门责令限期改正;逾期不改正的,依法撤销其名称,并处以1万元以上5万元以下罚款,信息主体列入严重失信名单。

第三十二条(法律责任、失信管理)  信息主体有下列信息的,依照省、市公共信用信息管理有关法规,作为不良信息记录其信用档案:

(一)擅自命名或者更名建筑物名称的,责令其停止使用,限期改正;

(二)建筑物(群)未按规定使用标准地名或预命名的,责令其限期改正;

(三)经查实在办理地名业务核准时提供虚假信息的;

对上述第一款、第二款中信息主体逾期不改正的,应当将信息主体列入严重失信名单。严重失信名单列入、告知、公布、激励与惩戒、异议和申请复核以及移出信息等处理,省、市法律、法规已有规定的,从其规定。

第三十三条(名词解释)  本条例中下列用语的含义:

(一)地名是指为社会公众指示具有特定方位或者地域范围的自然和人文地理实体名称。

(二)专名是指地名中用来区分各个地理实体的专有名词;

(三)通名是指地名中用来区分地理实体类别的字词;

(四)重名是指同类地名专名相同的现象;

(五)同音或谐音是指专名语音相同但字形不同的现象;

(六)地名管理单位是指民政部门、有关主管部门和乡镇人民政府、街道办事处。

(七)历史地名是指1949年10月1日前形成的具有历史文化价值和纪念意义的地名。

(八)地名标志是指标示地理实体标准地名及相关信息的设施。

(九)“大、洋、怪、重”是指:“大”地名,地名含义、类型或规模方面任意夸大,专名或通名远远超出其指代地理实体实际的地名。“洋”地名,以外国人名地名及其谐音,以及使用外语词及其汉字译写形式命名的地名。“怪”地名,盲目追求怪诞离奇,地名用字不规范、含义低级庸俗或带有浓重封建色彩的地名。“重”地名,一定区域内多个地名重名或同音的地名。

(十)“一查一录”是指:新增地名通过查询市级地名数据库,即查询是否重名,认真核查是否违反地名法规,是否存在“洋、大、怪、重”的情况,同时对依法批准的标准地名及时录入数据库,从源头上管好增量,规范新增地名。

第三十四条  本条例自 年 月 日起施行

 

 

关于《宁波市地名管理条例(草案送审稿)》的起草说明

 

为切实加强地名管理,推进地名公共服务,实现地名规范化、标准化,推进我市地名管理的立法工作,根据国务院《地名管理条例》、《浙江省地名管理办法》等法律法规,我市在深入调研论证、反复征求意见的基础上,借鉴先进城市经验,起草了《宁波市地名管理条例(草案送审稿)》(以下简称《条例》)。现就起草情况说明如下:

一、《条例》制定的必要性

地名是社会基本公共信息,是社会活动中重要的信息交往载体,也展现着一个城市的特有文化和形象。习近平总书记强调:“要规范地名管理,传承、保护和弘扬优秀的传统地名文化”。目前,在我市的地名管理中还存在管理机制欠完善、缺乏刚性可操作性法规保护、地名公共服务水平有待提高、地名标志设置和保护仍需加强、历史地名亟待保护、不规范地名产生和清理需立法等问题,亟需以法治手段制定地方性法规加以破解。

(一)见证宁波历史文化发展变迁的老地名正在逐渐消失,亟待立法保护。中央提出“望得见山,看得见水,记得住乡愁”的要求,地名是记住乡愁的重要载体。宁波人文积淀丰厚,历史文化悠久,在城市发展变迁的过程中,产生了许多以山川关隘、名胜古迹、街道巷里、风物人情、神话传说、港城特征命名的地名,它们凝聚着地域民情,承载着宁波发展的历史,是宝贵的历史文化遗产。

然而,在宁波城市建设发展中,由于种种原因,特别是在老地名保护方面缺乏法治手段,大量具有文化底蕴的老地名正在逐渐消失。据统计,《宁波市地名志》(市区部分1993年版)所记载的827条街、巷(路)中,仅1993年至2006年的13年间,因地理实体变更而消失的就有260多条,占当时街巷(路)地名总数的31.4%。战船街、法卿巷、敬修巷、泥桥街、咸塘街、积善巷、冰厂路、铁锚巷、装船巷、招商巷、海关巷等一大批富有历史文化、包含“海上丝绸之路东方始发港”等海港特色的老地名消失殆尽。有网友反映:“老底子的宁波,好多地址变迁,地名消失了,就像人生没有回头路”。为使宁波的历史文化得到更好地传承,也为了记住乡愁,让宁波“游子”找得着回家的路,我市老地名迫切需要通过地方立法予以保护。

(二)“大、洋、怪、重”等不规范地名屡禁不止,亟待立法整治。习近平总书记关于解决“热衷于起洋名,乱改历史地名”问题的重要指示,近年来,随着我市旧城改造的推进和房地产市场的升温,不仅许多老地名不断消失,更出现了一批“大、洋、怪、重”不规范地名。如某些楼盘取名时,喜欢用“国际”“亚洲”“环球”“东方”“宁波府”之类的名字;或使用一些与本地毫无瓜葛的洋名字、毫无意义的名称命名等。

“大、洋、怪、重” 地名的乱象,不仅不便于群众使用,也不利于传承历史文化,严重影响宁波的城市形象。对此,社会和老百姓多有反映,有些网民、群众直接写信提出意见建议,市领导也先后就楼盘使用“大、洋、怪、重”不规范地名两次作出批示,要求民政牵头整治。2015年至今,市、区县(市)民政部门多次牵头相关部门进行执法,如2016年宁波市共对13家使用“大、洋、怪、重”等不规范楼盘推广名的房产公司按照《省地名管理办法》法规进行处罚,但由于一些开发商在利益驱动下,仍屡屡在此类问题上打“擦边球”、玩“躲猫猫”, 存在屡改屡犯的情形,并且由于省办法相关法条明确的处罚措施力度不大,其他房产公司也敢于在处罚之后仍进行效仿。在具体执法中,由于处罚措施有限,经常需要如住建局等相关部门共同参与,才能达到暂时的执法效果。有时相关部门在人手紧张的情况下难以共同执法,客观上加大了执法难度、影响了执法效果,也造成法规公信力的下降。事实证明,治理“大、洋、怪、重”地名乱象,必须要用刚性的法治手段,如对严重违反地名管理的单位和个人建立失信管理机制等创新手段,如明确相关部门职责,按照“谁主管谁负责”的原则来管理整治本系统内的使用不规范地名问题,来破解现行立法中的执法难点、堵点问题。

(三)地名管理和服务工作需要地方性法规保障。国务院《地名管理条例》制定于1986年。由于内容比较原则,并且由于时间久远,其指导和规范作用已经跟不上形势发展。2013年,省政府制定出台了《浙江省地名管理办法》,从实际管理工作看,有些条款不适用宁波,有的条款标准过低,而受到上位法的制约,2015年我市出台的《宁波市地名管理规定》也同样不能满足地名管理工作需要,一些长期困扰我市地名管理的问题难以破解。如需有明确的可操作性的法规条款,制止新增地名出现“大、洋、怪、重”现象生,确保增量地名的规范;一些具有地名意义的地名及专业设施名称,如社区(居委会)、街道、机场、火车站、桥梁、码头、高速公路休息区,服务站、隧道、收费站等专业地名,需由行业主管部门向民政部门征求意见、申报后命名,否则就很容易产生重名;同时,一些行业主管部门部门具有系统内专业地名申报、地名标志设置、使用管理标准地名、清理不规范地名的权限及责任,但实际中存在管理责任不明确、职责未落实的情况,需要在《条例》中进一步明确;又如,省、市地名管理规定都未在法律责任中制定刚性条款,再加上实际管理中因缺少多部门合作机制,工作难以形成有效合力;一些在实际工作中形成的有效经验和做法,也需要以法规形式进行巩固、推广等等。

《条例》(草案送审稿)针对我市当前地名管理工作中的突出问题在省、市办法的基础上都做了较大的改进和明显更新。

二、起草过程

《条例》在2015年、2016年、2017年被市人大常委会列为立法调研项目,2018年列为市政府立法预备项目。4年来,为了做好《条例》起草工作,及时成立了由市人大常委会原内司委、原法工委,原市法制办、市民政局以及宁波工程学院专家组成的《条例》指导小组和起草小组,制定了工作方案,明确了起草工作总体进度安排,落实责任分工,确保了起草工作有条不紊、顺利推进。

(一)开展《条例》立法可行性调研。2015年以来,市人大内司工委牵头,会同法工委、市法制办、市民政局以及部分市人大代表、地名专家等组成立法调研组,先后到已立法或地名管理工作做得比较好的苏州、成都、重庆、拉萨、郑州等城市进行学习考察。广泛收集国内其它城市地名立法情况,学习研究这些城市地名立法的经验和创新做法。对我市地名管理情况和制定《条例》的必要性、可行性等进行了深入调研。

(二)《条例(草案送审稿)》起草过程。2015年至今,调研组深入各区县(市)和市政府相关部门实地调研、多次召开专题立法调研座谈会,广泛听取和征求各方面的意见和建议。抓好《条例》草案完善工作。按照立法时限和程序要求明确《条例》起草工作关键环节进度安排,有序推进《条例》起草各项工作。去年7月,市人大内司委召集会议,专题指导《条例》的起草工作;今年1月,市民政局召集区县(市)地名办主任召开《宁波市地名管理条例(草案修改稿)》征求意见座谈会,市司法局派专家到会指导,集中征求基层地名工作者对草案修改稿的建议和意见。在此基础上,进一步明确了《条例》草案基本思路和框架,经过多次完善修改,形成《条例(草案修改稿)》。

2019年2月26日至3月5日,我局通过门户网站向社会各界公开征求意见,并以征求意见函的形式向各区县(市)人民政府和市发改、教育、财政、规划、住建、公安、市场监管、水利、农业农村、文化广电旅游、综合执法、档案等部门征求书面意见建议。同时,我局也向市、区县(市)地名专家征求意见和建议,并及时对收集到的意见建议进行研究、鉴别采纳。按照市司法局于3月15日对《条例(草案)》提出的“精细化、精准化、精干化”的立法要求,将原来43条精减至34条,并不再设章节,形成目前的《条例(草案送审稿)》。

(三)抓好加强舆论宣传。为配合《条例》立法进程,先后于2018年12月26日以及2019年1月14日、2月25日以《留住老地名照亮“回家”的路》《宁波街巷地名里的那些历史那些乡愁》《宁波市第二批历史地名文化保护名录出炉 304个老地名勾起你多少往事记忆》为题在宁波日报、甬派等媒体上进行专题宣传。近期,又在路名牌上刊登宁波老地名及清理整治“大、洋、怪、重”不规范地名宣传画面,为《条例》出台积极营造良好氛围。

三、制定《条例(草案送审稿)》的主要依据和参考资料

1.国务院《地名管理条例》

2.民政部《地名管理条例实施细则》

3.《中华人民共和国国家通用语言文字法》

4.国家普查办《地名档案管理办法》

5.中华人民共和国国家标准《地名标牌 城乡》

6.《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》

7.《民政部关于加强城镇建筑物名称管理的通知》

8.《国务院办公厅关于我同外国结为友好的城市不以对方地、人名命名街道或建设物的通知》

9.《民政部 公安部 自然资源部 住房和城乡建设部 交通运输部 国家市场监督总局印发关于进一步清理整治不规范地名的通知》

10.《中国地名委员会、城乡建设环境保护部 国家语言文字工作委员会关于地名标志不得采用“威妥玛式”等旧拉法和外文的通知》

11.《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》

12.民政部《地名文化遗产鉴定》行业标准

13.《民政部印发地名标志管理试行办法的通知》

14.《浙江省公共信用信息管理条例》

15.《浙江省地名管理办法》

16.《宁波市地名管理办法》

17.《关于印发宁波市城镇建筑物(群)名称管理规定的通知》

18.《宁波市门牌管理规定》

19.宁波市《关于进一步加强和规范地名管理工作的意见》

20.《浙江省人民政府办公厅关于印发加强政务诚信和个人诚信体系建设实施方案的通知》

21.《浙江省历史文化名城名镇名村保护条例》

22.《宁波市公共信用平台信用红黑色名单公示管理办法》

23.《宁波市公共信用信息异议处理办法》

24.《宁波市居家养老服务条例》

四、公开征求意见及部门意见协调情况

在《条例(草案)》起草过程中,通过座谈交流、书面函询、电话沟通等方式,加强与市级相关部门的沟通联系,并以召开座谈会、公文函询、上门走访等方式,向19个市级相关部门、5个市级相关企业以及10个区县(市)和4个功能区的有关部门、11名地名专家进行了意见征求。目前共征集意见67条次,其中市发改委、自然资源和规划局、大数据发展管理局、综合行政执法局、市经信局等19个部门共反馈了12条意见。根据征集的意见,对《条例(草案送审稿)》进行了相应的修改完善。

五、《条例(草案送审稿)》的主要内容

  为做好《条例》的起草工作,起草小组认真学习《宁波市地方立法草案起草工作指引》,始终坚持遵循地名管理的发展规律,突出时代特色,充分考虑地名管理的新形势、新情况、新问题,确保条例的科学性和前瞻性。既注重将上级部门对地名管理工作的要求指示精神贯彻到《条例》(送审稿)上,在突出《条例》(送审稿)的易操作性下功夫,同时深度结合我市地名管理的有效做法,体现好地方特色。

根据以上原则,《条例(草案送审稿)》的框架内容由三十四条组成。

(一)总则部分(第一至第六条)

  主要对立法目的、管理对象、部门职责和公众参与机制等进行了明确。相较于省办法(是否可以这么说,请审核),主要在以下方面进行了增补、完善。

一是增加了地名管理对象的定义。在第二条中明确了地名管理对象,有利于相关部门、群众更加了解地名的分类、内容,规范开展地名申报,也有利于相关部门对具有地名意义的专业设施征求民政部门意见。

二是明确了部门职责。在第四条中结合宁波本地实际工作情况,提出了民政部门应当履行的地名管理职责,并根据当地情况,明确市、区县(市)两级地名的审批权限和报审主体、审批程序。

三是在第四条第十款第一段中规定市地名工作委员会的职能。市地名工作委员会在地名管理工作中发挥了重要作用,是协调地名管理工作的领导机构,全市相关部门是地名工作委员会的成员单位,从实际工作出发,地名工作委员会继续发挥其协调领导作用,是地名管理工作必不可少的。

 四是建立了部门分工负责机制,划分了清理整治的范围,强调了相关部门应承担的地名管理职责,借鉴《成都市地名管理条例》,参照确立统一归口、协同管理的地名管理模式,在第五条中将相关部门的地名管理职责明确。明确各部门按照“谁主管谁负责”的原则开展好本系统内地名管理工作。通过制定机制,进一步提高各级政府、领导及相关部门对加强地名管理、遏制“大、洋、怪、重”地名乱象的重要性必要性认识,增强紧迫感和责任心,切实加大监管力度。根据《民政部 公安部 自然资源部 住房和城乡建设部 交通运输部 国家市场监督总局印发关于进一步清理整治不规范地名的通知》(民发〔2018〕146号)中,明确不规范地名清理工作要坚持“谁主管谁负责”的原则。在实际工作中,清理不规范地名也是一项长期复杂的工作,应由主管部门持续坚持、推进。同时,为便于政策连贯,在第十八条明确提出了(使用统一标准地名)制发的公文、证照、及其他法律文书就使用标准地名的条款。  

五是建立公众参与地名管理机制。根据实际工作以及参照先进城市经验,在第六条提出对重要地名命名公众参与机制,即建立健全公众参与、专家咨询等工作机制,地名规划的编制以及轨道交通、广场等重要地名命名、更名应听取公众和专家的意见。

(二)关于地名规划与命名标准部分(第七条至第十条)

一是建立了重要地名的通名层次体系, 并从源头上把好地名审批关。在第八条中增设了禁止“大、洋、怪、重”地名专名采词的内容明确不得使用“王公权贵”、中文财务数字等专用名词。以前采词条款中都是“一般不以人名作地名的条款”,此次删除“一般”等词,更加明确“不以人名作地名”的内涵。该条增设第九款“不应在同一片集中区域内超过2个以上专名首字相同的系列化命名”的条款。在过去的命名中,由于地名管理没有实行统一管理,乡镇(街道)对地名管理不重视认知不够等原因,存在任意取名随意命名的现象,现处于城郊地块的区域已成为中心城区,地名命名问题突出,如中心城区一小块区域以“万”字开头配“达、兴、利、顺、成”等7条路,以“洪”字开头配“祥、发、达、昌、旺、兴、盛”等十几条路,极易引起群众认知混乱。因此为防止类似情况在各地申报地名时再次发生,将此条情况列入《条例》中。二是重申汉语拼写和规范原则。借鉴《省办法》,在第八条第十款规定汉语地名的罗马字母拼写,应当按照《汉语拼音方案》和《中国地名汉语拼音拼写规则》执行。三是在第九条设立了一地一名原则、名实相符原则、派生地名与主地名相协调的原则。在该条第二段要求:派生地名应当与主地名相协调。含有行政区域、区片或者道路(含街、巷、桥梁、隧道、轨道交通线路,下同)名称的,应当位于该行政区域、区片范围内或者该道路沿线,新增地名对全市范围内自然地理实体名称不得异地跨区域派生使用。四是为避免重名、同音,明确在全大市行政区域范围内新产生地名专名不重名的范围、命名类别、数量限制、商洽机制。如在第十条中命名类别规定了本市行政区域和重要自然地理实体、道路、桥梁、建筑物(群)、机场、铁路站、汽车站、社区、村(居)民委员会、自然村等类别不得重名。并将在实际工作中行之有效的“一查一录”(查询地名数据库,及时录入新批准的地名)做法纳入第十条,有效防止重名现象。

(三)关于地名命名、更名和销名程序(第十一至十八条)

一是规定了社区、村民委员会、自然村、工业区、开发区、风景名胜区区域及公路、港口、隧道、公园、机场等专业设施命名的审核审批权限。

二是根据宁波实际,提出了建筑物(群)的预命名服务性措施,体现了宁波当地特色。第十五条提出,“公开销售的建筑物(群)以及其他需要命名的大型建筑物名称,在暂不具备申报标准地名的条件下,建设单位应当凭建设用地许可证,到市、区县(市)地名民政部门办理报备符合地名规范的预命名名称,预命名保留有效期6个月,需延长的可申请继续保留。在交付使用前办理正式命名手续”。该条款主要目的是便于建设单位凭建设用地许可证办理地名预命名,从源头上消除任意用不规范楼盘推广名进行宣传的隐患。开发商用不规范楼盘名进行推广是全国地名管理中的顽疾,我市曾经出现的地产商用“宁波府”“宁波湾”等不规范地名作推广名,造成乱象,群众反响极大。制定该条款是为了防止发生类似情况,规定要求一个楼盘推广名和最后审批的标准地名是同一个名称。

三是明确规定了地名更名的条件,明确无正当特殊理由不得更名。此规定也是要求相关单位取名时一定要慎重把关,一旦成为标准地名后不能随意更名。

四是强调了地名命名、更名和销名后免费换发的规定。第十八条“因行政机关依照职权主动作出地名命名、更名和销名决定,致使公民、法人和其他组织的居民身份证、营业执照、房地产权属证书等证照和批文的地名信息需要作相应变更的,民政部门和有关主管部门应当根据公民、法人和其他组织的申请,在各自职责范围内免费为其换发证照和提供出具相关地名证明、批文等服务”。在实际工作中,由于少数群众以为地名作出命名、更名和销名决定后换取相关证件不会免费,因而会迟迟不办理换证,给自己生活工作相当不便,因此作此规定,有利于方便群众。

(四)关于地名标志的设置和管理(第十九条至二十一条)

一是规定了地名标志的设置标准、编制和责任。在第二十条第四款第二段明确了民政部门对道路、建筑物(群)等工程竣工地名标志的验收工作职责。该条款强调“地名标志的材质、规格、形式应当符合国家标准……属于建设项目的地理实体地名标志,由建设单位按标准负责设置纳入项目竣工综合验收,并由所在地民政部门查验”。目前我市有240万个门牌号,3400个建筑物(群)、居住小区,2018年全市新增267个建筑物(群)、居住小区,由于地名标志竣工验收没有列入政府部门的总验收,产生的问题很多,如一些居住小区物业认为法定门牌不美观不好看,任意制作不规范的门牌、幢牌换上,一些新建店铺随意遮住门牌,使用不规范门牌较为普遍;一些乡镇(街道)对门牌管理不规范;每年群众对门牌标志的投诉也较多。为此,我们借鉴《拉萨市地名管理条例》将地名标志验收列入竣工验收的条款,将地名标志列入竣工验收事项。

二是提出门(楼)牌号码编制的权限规定,第二十条第二款第二段规定“门(楼)牌号编制由区县(市)民政部门或者乡(镇)人民政府、街道办事处按照省和市相关规定执行”。由于部分乡镇对门牌管理基础薄弱,信息不对称,市里近年来出台《宁波市门牌管理规定》,按照此规定执行有利于门牌主管部门能对照规定严格执行。

三是强调对地名标志的保护工作。在城市建设中施工中,不可避免会对地名标志进行移动、拆除。在实际工作中,会发生擅自移动、设置、拆除、更换地名标志,而地名标志也因拆除会消失,造成地名主管部门失管。作此规定,有利于地名标志的规范管理。

(五)关于历史地名的保护和传承(第二十二至二十五条)

一是建立了地名文化遗产保护名录机制。第二十二条设立“市和区县(市)民政部门应当组织调查地名文化遗产,建立地名文化遗产保护名录”。老地名正在逐渐消失,建立地名文化遗产保护名录有利于从立法层面起到保护老地名的作用。

二是提出将历史地名保护工作纳入市级规划机制。目前我市急需建立科学高效的地名管理机制,解决老地名传承保护和地名规划中存在的问题。第二十三条提出“市、区县(市)地名管理部门应当将历史地名保护纳入国民经济和社会发展规划、城市总体规划及地名总体规划,并与历史文化名城、名镇、名村、历史文化街区保护规划相衔接”。

三是建立了历史地名的保护和开发机制。第二十四条提出“历史地名保护应当坚持合理使用、注重传承的原则。已公布的历史地名文化遗产保护名录,单位和个人不得随意摈弃、废止原址地名,要优先延续、保留、规范使用历史地名;不使用的地名,地名主管部门和有关主管部门应当采取就近移用、优先启用、挂牌立碑等措施予以保护。地理实体在原址重建命名的,应当优先使用原地名。”。第二十五条提出老地名的开发利用。“市、区县(市)人民政府应当加强对历史地名保护工作的领导,合理利用本地区历史地名资源,形成地缘文化特质和区域品牌特征。鼓励和支持社会各界参与历史地名的保护与利用,并在政策、经费等方面予以支持。”对历史地名保护既鼓励政策扶持,也需要政府部门的经费支持,既需要开发符合现代社会的地名衍生品牌,也要结合宁波本地区域特征进行开发利用。如宁波一家公司开发的东钱湖南宋石刻公园的文臣武将创意作品,已经形成商业化,同时也让东钱湖南宋石刻公园这个地名得到弘扬。这些保护机制让“乡愁”延续传承,对文明城市创建、文化立市建设以及旅游等方面发挥作用。

(六)标准地名的使用和监督(第二十六条至三十二条)

一是制定了应当使用标准地名的规定。第二十六条借鉴省办法及相关城市的规定,对标准地名的认定和使用范围作了规定,要求相关单位正确使用标准地名,以及在地名标志、交通设施、地图、国家机关企事业单位公文证照、媒体户外广告、报刊、广播电视宣传报道等都要正确使用标准地名。

二是明确了建筑物(群)广告推广名必须使用标准地名或预命名。第二十七条作了专门规定,明确行业主管部门有责任在广告宣传时涉及房地产项目名称的,应当查验标准地名或预命名文件后才能发布,在源头上控制申报单位任意使用“大、洋、怪、重”等不规范地名进行传播。

三是建立对地名档案管理制度。地名档案是重要的存档资料,按规定必须是纸质材料进行原始资料存档保存。在实际工作中,特别是乡镇一级存在对地名档案管理资料不全的规定,第二十八条参照省办法进行规定,并要求地名管理部门对下级地名档案管理单位予以检查指导,有益于地名档案管理的规范化,科学化。

四是强调了地名信息化建设及地名公共服务的重要作用。智慧城市信息化建设和“最多跑一次”工作深入展开,对地名管理信息化建设提出了更高要求。第二十九条进一步明确地名信息化建设和公众服务相关内容,要求加强地名信息协作和资源共享,加强各部门之间的协调配合,更好地为政府、企业和公众提供准确、高效、及时的地名信息服务。该条款结合了本市地名管理已建立“地名数据库、重名查询系统、地名一张图、地名问询电话”等特色工作,向社会提供地名信息服务,同时对地名工作者也提出加强地名命名中的“一查一录”工作,以及各地要建立完善地址库工作。

五是法律责任。第三十一条针对实际工作中群众常举报以及常见的共性问题,提出“违反本条例的单位或者个人,国家、省、市法律、法规已有法律责任规定的,从其规定。有下列行为的予以行政处罚:(一)擅自设置、移动、拆除、更换地名标志的,由民政部门或有关主管部门责令限期改正;逾期不改正的,处以2000元以上1万元以下罚款。(二)违反本条例第二十六条,公开宣传、使用未经批准的地名的,有关主管部门应当责令其停止使用、限期改正。(三)建筑物(群)公开使用或发布与标准地名或预命名不一致的建筑物广告的,由民政部门联合有关主管部门责令限期改正;逾期不改正的,依法撤销其名称,并处以1万元以上5万元以下罚款,信息主体列入严重失信名单。”对于第二款,按照“谁主管,谁负责”的原则,由主管部门负责限期整改,更有利于问题解决。

六是建立了失信管理机制,设定了违反地名管理规定应采取失信管理的情形。目前上位法、国内有关城市地名法规规章都无相关规定。我们依据《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》、《浙江省公共信用信息管理条例》及宁波市关于失信管理相关政策文件,提出“信息主体有下列信息的,依照省、市公共信用信息管理有关法规,作为不良信息记录其信用档案:(一)擅自命名或者更名建筑物名称的,责令其停止使用,限期改正;

(二)建筑物(群)未按规定使用标准地名或预命名的,责令其限期改正;(三)经查实在办理地名业务核准时提供虚假信息的;对上述第一款、第二款中信息主体逾期不改正的,应当将信息主体列入严重失信名单。严重失信名单列入、告知、公布、激励与惩戒、异议和申请复核以及移出信息等处理,省、市法律、法规已有规定的,从其规定。”此款规定是对原有法律责任的补充。在实际工作中,省办法规定的法律责任条文力度欠大,如对擅自命名或者更名住宅小区、建筑物名称的经营性单位最多处罚5万,对个人没有规定罚款,很难起到处罚效果,因此在实际工作中,存在新楼盘使用不规范地名屡罚屡犯,实际上削弱了国家行政法律的权威性。在此条款中,将3种违反地名管理的信息主体作为不良信息记录其信用档案中,必然起到事半功倍的作用。根据工作,目前违规使用“大、洋、怪、重”等不规范地名主要是新开发的建筑物(群)、楼盘。群众反映最大,并引起市领导关注的也是楼盘使用“大、洋、怪、重”不规范地名作推广名的乱象。

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